《南宁市建设工程施工现场管理若干规定》立法后评估报告

发布时间：2022年10月09日 17:20              
来源： 南宁市住房和城乡建设局

一、《规定》的评估工作介绍

根据《南宁市规章立法后评估办法》(南法制字〔2019〕3号)和《南宁市司法局关于推进政府规章立法后评估工作的通知》(南司通〔2022〕17号)有关规定,南宁市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）围绕《南宁市建设工程施工现场管理若干规定》（以下简称《规定》）的立法目的是否实现，以及对立法理念、立法内容、实施成效、存在问题等内容，对《规定》开展立法后评估工作。

此次开展《规定》的立法后评估工作，主要目的有两个方面：一是通过评估了解《规定》的总体制度设计是否科学、合理，是否能够适应当前我市经济社会发展的新形势和新要求，在此基础上对《规定》的实施情况进行基本评价；二是对《规定》核心内容的实施情况进行调查分析，对核心条款的可执行性、重要规定的实施效果等进行评估，及时探讨总结《规定》实体性条款在实施中存在的主要问题，有针对性地提出推进政府规章有效施行的建议。

（一）评估工作的组织实施

市住建局成立了评估项目组，具体承担《规定》的立法后评估事宜。项目组成员既有从事建设工程质量安全管理的专家，也有具备法律背景并参与过立法后评估工作的人员，有效保障了评估工作的专业性和综合性。

（二）评估工作的指导原则

此次评估工作确定和遵循了如下的工作原则∶

1.客观公正原则。评估过程力求保持客观性与公正性，用客观事实说明《规定》的制度设计是否符合实际需要，原原本本反映成绩与问题。

2.公开透明原则。通过市住建局网站、市质安协会网站、微信群、QQ群等多种方式向社会公开评估内容并征求意见。

3.公众参与原则。通过问卷调查、座谈会、论证会、讨论会等多种形式，充分了解相关利益群体对《规定》实施情况的反馈和建议，使各方面意见都能得到真实反映，确保相关利益群体的意见和建议都得到充分表达。

4.注重实效原则。通过评估，科学总结和分析《规定》的颁布实施在哪些方面发挥了切实有效的作用，在哪些方面还存在问题，实实在在体现出评估结果的科学性和有效性，推进评估成果的转化和应用。

（三）评估工作的核心内容

本次评估依据《规定》的内容和特点，以监督部门的职责、措施，参建各方的责任义务，优化生产要素的管理，规范建设工程竣工验收程序，项目后评价管理机制等规定为核心，评估《规定》施行的基本情况。主要评估内容包括：立法条款是否具备合法性、合理性、协调性及可操作性；立法技术反映出的相关概念是否明确、言语表述是否确切、逻辑结构是否严谨、是否便于理解和施行；是否实现了预期的立法目标，实施的效果和社会经济影响如何。在上述调研评估的基础上，分析《规定》实施中面临的主要问题，并提出相应地完善意见和建议。

（四）评估工作的步骤方法

为客观真实和全面系统收集《规定》实施以来的信息和数据，项目组成员根据评估方案精心设计了针对地方各级行政管理部门、执法部门，建设单位，勘察、设计、施工、监理、检测等单位，以及社会各界人士4种不同主体类型的调查问卷和访谈提纲，并按照文献研究、实地调研、问卷调查（抽样）、专家讨论等评估方法具体组织实施。

1.文献研究。2022年7月，项目组成员通过中国知网、北大法律信息网等数字化平台搜集与《规定》有关的文献资料，《立法后评估的实践与反思——以长沙市地方规章立法后评估为视角》《立法后评估中问卷调查方法应用的实证研究——以广州市人大就此立法后评估活动为对象》《立法后评估制度的科学性及其限度》《宁波市建设工程文明施工管理规定》《昆明市建设工程文明施工管理规定》《上海市建设工程文明施工管理规定》等，梳理出相关法律制度的关注焦点，针对问题和制度设计，并与《规定》进行对照分析，吸收借鉴，取长补短。

2.实地调研。2022年8月，项目组成员到有代表性的南宁交通投资集团有限责任公司（建设单位）、南宁市政工程集团有限公司（施工单位）、广西中信恒泰工程顾问有限公司（监理单位）、南宁市勘测设计院集团有限公司（勘察设计单位）等进行实地调研，实地了解参建五方单位在实施《规定》管理框架下的生产经营情况，全面收集来自于基层的第一手信息，客观、全面地了解《规定》的实施情况。

3.问卷调查。在实地调研过程中，通过项目组成员随机发放了四种类型的调查问卷共计92份，收回有效调查问卷92份，有效率为100%。还收集了行政主管部门复函意见8份。项目评估组成员对收集到的上述资料和数据进行了分类整理，统计分析。

4.专家讨论。评估工作小组根据网上征求意见、问卷调查，实地调研所收集梳理出的初步评估意见，通过专家座谈会，较全面地了解了《规定》在南宁市实施的总体情况，也总结和归纳出《规定》在实施过程中面临的普遍性问题并提出意见建议。

二、合法性、合理性、可操作性分析

结合本次立法后评估的目的及《规定》的具体情况，重点从合法性、合理性、可操作性等三个方面进行逐项评估，情况如下：

（一）合法性

1.主体合法。通过对《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）《规章制定程序条例》和《南宁市规章制定办法》等相关法律、法规及规章的梳理和分析，结合《规定》的立法背景与立法进程，可见《规定》的立法主体享有相应的立法权限。

2.程序合法。从整个立法过程来看，《规定》的立项、起草、审查、决定、公布、备案，严格按照法定程序执行，且市住建局在起草《规定》过程中广泛吸纳了相关利益群体以及相关部门和社会各界的意见，并于2018年8月29日市十四届人民政府第41次常务会议审议通过，符合立法程序规定。

3.内容合法。《规定》内容依据《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国大气污染防治法》《建设工程安全生产管理条例》等法律、法规制定，对于建设工程安全文明责任管理部门职能划分，参建各方的建设工程安全文明施工责任和义务，以及行政处罚等方面内容的规定均是依照上位法律、法规作出，立法内容基本符合上位法的规定，不越权、不违法。

（二）合理性

随着人民群众对美好生活需要的日益增长，老百姓对安全生产、生态环境和环境卫生等方面的要求不断提高，对工程施工现场管理的标准也越来越高，尤其是部分施工现场因管理不规范不到位等原因给周边居民出行及日常生活带来许多不便。再结合城市建设快速发展的实际以及“文明城市”创建工作的新要求，以新时代高质量发展目标为导向，就需要系统推动工程施工作业现场环境保护与环境卫生、文明施工、安全生产全面提质增效，有效减少对周边环境和居民生产生活影响。

《规定》出台，紧紧围绕针对性、指导性、可操作性总要求，立足解决实际问题和创新突破，针对近年来我市工程施工环境保护和环境卫生、文明施工、安全生产等三大重点事项，作出了进一步规范和指导。一是做到了环保要到位，强化施工现场治理措施。如今，市民对工程建设环境提出了更高要求，《规定》中对施工现场的环境保护和环境卫生方面作出了相应规定，例如对施工现场提出加强施工扬尘排放的管理；施工现场要配备垃圾收集容器，日产日清、随产随清等。二是做到了以民生为先，文明施工最大限度减少扰民。在我市争创全国文明城市的关键时期，工程施工现场直接反映出南宁市建设和发展的文明程度与城市形象。保持作业环境整洁卫生，最大限度地减少对市民和城市环境的不利影响。三是做到了筑牢安全防线，坚决贯彻落实“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，加强了施工现场安全标准化的管理。

（三）可操作性

《规定》对于建设工程参建各方主体的权利和义务、相关管理部门的职能、法律责任均作了较为详尽的规定，总体而言，《规定》是一部具备可操作性的规章。

1.行为主体易识别，职责范围清晰明确。《规定》明确了行政主管部门、乡镇人民政府、建设单位、施工单位、监理单位的职责，对各行为主体均有清晰的界定，责任条款明了。例如第七条明确了“建设单位对建设工程施工现场的安全、文明施工负总责……施工单位具体负责建设工程施工现场的安全施工、环境保护和环境卫生的管理工作”；第十三条明确了“监理单位应当将建设工程施工现场管理纳入监理范围，对施工组织设计和施工过程中的安全、文明施工管理措施进行审查”，具体的职责内容也一目了然。

2.禁止性规定之法律责任明确适当。《规定》用了一章共16条明确违反具体条款的处罚规则，作出处罚的主体、需处罚的情形、处罚对象和处罚力度均能明确，一目了然。例如第三十一条“违反本规定第十一条规定，施工单位和建设单位未按要求安装和使用远程视频监控、车辆识别、项目人员信息采集和扬尘污染在线监控等信息系统的，由城市管理综合行政执法机关或者县建设行政主管部门责令限期改正，处5000元以上2万元以下罚款”。

3.配套文件、管理系统完整。在文明施工管理方面，形成了施工现场“一口两池三包五协议”的统一要求。“一口”，即规范工地出入口及围挡冲洗平台；“两池”，即设置生活污水化粪池及施工废水沉淀池；“三包”，即门前环境卫生整洁，无泥土撒漏、无污水横流、无扬尘污染，维持门前秩序，无车辆乱停、无材料乱堆、无烟头乱丢、无小广告乱贴，保证门前绿化，无黄土裸露现象；“五协议”，即病媒生物消杀协议、生活垃圾清运协议、建筑渣土运输协议、在线远程监控扬尘监测协议、“门前三包”协议的签订和执行，保证作业场地工完料清和生活垃圾日产日清以及“门前三包”。在加强信用管理方面，建立了行业信用评价管理系统，并定期更新信用管理办法，当前最新的是2021年6月印发的《南宁市建筑施工企业信用管理办法》（南住建规〔2021〕5号）。2019年以来，累计对398个施工企业进行信用扣分，对1038个施工企业进行信用加分，信用管理成效逐步显现。

三、实施情况

（一）关于立法目的的实现程度

《规定》立法目的是加强本市建设工程施工现场管理，提高安全施工和文明施工管理水平，营造整洁优美的城市环境。从调查问卷的结果看，38.04%的受访者认为《规定》的立法目的得以完全实现，余下61.96%的受访者认为基本实现。从专题访谈和实务部门座谈的情况来看，所有调研、访谈到的单位都认为，从总体上讲，《规定》对本市建设工程安全文明施工监督管理具有较好的规范作用，基本实现了《规定》出台时的立法目的，但同时也存在与新形势、新要求不完全匹配、部分操作层面做法有待加强等不足。

（二）关于对施工现场管理产生的作用

自施行以来，《规定》的相关条款被广泛地运用到建设工程监督管理过程中，对加强我市建设工程安全文明施工管控起到了良好的作用。以2021年为例：2021年全年，南宁市本级建筑工程监督管理部门依据《规定》等法规，共检查在建项目6939个，并根据检查情况下发整改通知书。

1.施工现场文明施工管理取得较好成效。一是近年来建筑施工噪声投诉量明显下降，2020年实现投诉总量较2019年基本持平不再激增，2021年建筑施工噪声扰民投诉量较2020年下降9.98%,2022年上半年，建筑施工噪声投诉量同比下降24.077%,扭转了多年来持续上升的趋势。我市声环境质量不断改善，声环境功能区声环境质量逐年提高。二是文明工地创建取得新突破，2021年，南宁市共有79个建设工程被评为自治区安全文明标准化工地，其中示范工地7个。总的来看，我市建设工程文明施工指导意见清晰，标准统一，施工文档设置及现场环境卫生管理比较到位，现场文明施工管理总体水平较高。三是有效助力文明城市创建。2021年选取了92个项目进行了创建全国文明典范城市和国家卫生城市建筑工地检查，总体来说，建设工程项目项目在文明施工检查中表现良好。

2.常态化行业监管机制逐渐形成。依照《规定》和上位法及有关要求，市住建局梳理建设工程现场监督管理相关规定，总结以往管用举措和有效措施，出台了《南宁市建设工程“三·十五条”》，淘汰落后生产工艺，减少危险作业面人数，进一步提高安全文明监督管理的针对性和实效性，推动监管常态化、规范化、精细化。

（三）关于社会认可度

从调研情况来看，本次社会调查统计结果显示，作为专业性较强的政府规章，普通民众对《规定》的知晓度总体上偏低，但同时，调查结果也显示《规定》的总体社会认可度比较高。受访者和参加座谈的部门、单位代表普遍认为，《规定》的立法目的基本实现；相关行政主管部门认真履行了《规定》所赋予的各项职责。大部分被调查者认为，从合理性和实效性看，《规定》设置的条款都符合南宁市工程管理实际，基本达到了《规定》制定的初衷，相关的行政执法工作也基本得到了受访者的普遍认可。

四、存在的问题和建议

本次立法后评估的重点在于对《规定》核心内容的实施情况进行调查分析，对关键条款的可执行性、重要规定的实施效果进行评估，总结《规定》核心条款在实施过程中存在的主要问题。通过实地走访调研、召开专题座谈会、问卷调查和研究分析等形式，总结出如下问题并提出相应意见建议。

    （一）随着近年来政府部门的改革和相应的职能变化，《规定》中个别部门的职责分工与当前实际情况有所偏差，不利于《规定》的执行。例如《规定》第三条，对市建设行政主管部门、县（区）建设行政主管部门、城市管理行政主管部门、园林行政主管部门、城市管理综合行政执法机关以及公安、劳动保障、国土、环境保护、规划、卫生、食品监督、质量技术监督、安全生产监督和人民防空等有关部门的职责进行了简单的划分，但在市容环境卫生和建筑垃圾处置、临时占道施工和挖掘及相关执法过程中，具体各部门的职责仍需进一步明确和细化，更有利于贯彻执行。

意见建议：鉴于该问题可通过政府各有关部门在执行中协调予以解决，建议政府各相关部门之间加强沟通协调，建立更加完善的沟通协调机制，进一步理清职责和分工，推动《规定》的执行，待确需对《规定》进行修订时再结合实际情况予以完善。

    （二）从2018年《规定》开始执行至今，国家、自治区、南宁市相关法规对建设工程施工现场提出了更多新的要求，其中部分要求在《规定》中没有具体体现，不利于此类要求的执行。例如2022年4月19日，住房和城乡建设部印发了《房屋市政工程生产安全重大事故隐患判定标准（2022版）》（建质规〔2022〕2号），而《规定》第十四条“建设工程施工现场安全施工保障措施应当符合国家安全生产技术规范和行业管理要求，并遵守下列规定......”中，列出的规定不够详尽。

意见建议：实际执行过程中，上位法和上级部门的有关要求是项目现场执行的工作重点，且每年都有新的规定出台，很难做到详尽罗列，而《规定》是我市针对施工现场管理的补充要求，未罗列具体条款并不影响贯彻落实。鉴于此，建议各相关工程施工现场监管部门加强对上位法和上级部门有关要求的宣贯及督促落实，通过专项整治、加强监督等方式确保落实到位。针对此类问题，建议待确需对《规定》进行修订时再综合各方面管理需求，予以补充完善。

（三）《规定》在立法技术性方面存在一些瑕疵。例如《规定》第三十四条“违反本办法第十五条规定”中“本办法”的表述与《规定》全文不一致。

意见建议：鉴于该表述并不影响《规定》的实际执行，建议待确需对《规定》进行修订时再统一相关表述。

五、立法后评估结论

在专题调研、问卷调查、专家座谈和深入分析的基础上，市住建局认为，《规定》的立法理念符合立法当时的需要，并具有一定的前瞻性，实施四年多以来，基本实现了加强本市建设工程施工现场管理，提高安全施工和文明施工管理水平，营造整洁优美的城市环境的立法目的。总的来看，《规定》与上位法以及当前经济社会发展的大方向要求匹配度较高，不存在根本性、原则性的冲突，虽然在操作性和规范性方面存在个别问题，但因其是一个专业性较强的规章，加之上位法没有大幅调整，对于其施行并不会产生重大影响，而且相关问题可以通过加强行政主管部门间信息沟通共享和协调配合等方式予以解决。因此，在综合考量《规定》的执行情况以及立法质量和未来的立法成本、实施成本等因素，建议继续施行《规定》，待有关上位法或经济社会发展需求出现重大变化后，再适时对《规定》进行修订。

南宁市住房和城乡建设局  

2022年9月29日