《南宁市建设工程质量和安全生产管理办法》立法后评估报告

发布时间：2022年10月09日 17:22              
来源： 南宁市住房和城乡建设局

一、《办法》的评估工作介绍

根据《南宁市规章立法后评估办法》(南法制字〔2019〕3号)和《南宁市司法局关于推进政府规章立法后评估工作的通知》(南司通〔2022〕17号)有关规定,南宁市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）围绕《南宁市建设工程质量和安全生产管理办法》（以下简称《办法》）的立法目的是否实现，以及立法理念、立法内容、实施成效、存在问题等内容，对《办法》开展立法后评估工作。

此次开展《办法》的立法后评估工作，主要目的有两个方面：一是通过评估了解《办法》的总体制度设计是否科学、合理，是否能够适应当前我市经济社会发展的新形势和新要求，并在此基础上对《办法》的实施情况进行基本评价；二是对《办法》核心内容的实施情况进行调查分析，对核心条款的可执行性、重要规定的实施效果等进行评估，及时探讨总结《办法》实体性条款在实施中存在的主要问题，有针对性地提出推进政府规章有效施行的建议。

（一）评估工作的组织实施

市住建局成立了评估项目组，具体承担《办法》的立法后评估事宜。项目组成员既有从事建设工程质量安全管理的专家，也有具备法律背景并参与过立法后评估工作的人员，有效保障了评估工作的专业性和综合性。

（二）评估工作的指导原则

此次评估工作遵循如下的工作原则∶

1.客观公正原则。评估过程力求保持客观性与公正性，用客观事实说明《办法》的制度设计是否符合实际需要，原原本本反映成绩与问题。

2.公开透明原则。通过市住建局网站、市质安协会网站、微信群、QQ群等多种方式向社会公开评估内容并征求意见。

3.公众参与原则。通过问卷调查、座谈会、论证会、讨论会等多种形式，充分了解相关利益群体对《办法》实施情况的反馈和建议，使各方面意见都能得到真实反映，确保相关利益群体的意见和建议都得到充分表达。

4.注重实效原则。通过评估，科学总结和分析《办法》的颁布实施在哪些方面发挥了切实有效的作用，在哪些方面还存在问题，实实在在体现出评估结果的科学性和有效性，推进评估成果的转化和应用。

（三）评估工作的核心内容

本次评估根据《办法》的内容和特点，以监督部门的职责、措施，参建各方的责任、义务，优化生产要素的管理，规范建设工程竣工验收程序，项目后评价管理机制等规定为核心，评估《办法》施行的基本情况。主要评估内容包括：立法条款是否具备合法性、合理性、协调性及执行性；立法技术反映出的相关概念是否明确、言语表述是否确切、逻辑结构是否严谨、是否便于理解和施行；是否实现了预期的立法目标，实施的效果和社会经济影响如何。在上述调研评估的基础上，分析《办法》实施中面临的主要问题，并提出相应的完善意见和建议。

（四）评估工作的步骤方法

为客观真实和全面系统收集《办法》实施以来的信息和数据，项目组成员根据评估方案精心设计了针对各级行政管理部门、执法部门，建设单位，勘察、设计、施工、监理、检测等单位，以及社会各界人士4种不同主体类型的调查问卷和访谈提纲，并按照文献研究、实地调研、问卷调查（抽样）、专家讨论等评估方法具体组织实施。

1.文献研究。2022年7月，项目组成员通过中国知网、北大法律信息网等数字化平台搜集与《办法》有关的文献资料，研究《立法后评估的实践与反思——以长沙市地方规章立法后评估为视角》《立法后评估中问卷调查方法应用的实证研究——以广州市人大就此立法后评估活动为对象》《立法后评估制度的科学性及其限度》《贵阳市建设工程安全生产管理规定》《昆明市建设工程项目施工现场安全监督管理办法》《厦门市建设工程施工安全监督管理办法》等资料，梳理出相关法律制度的关注焦点，针对问题和制度设计，并与《办法》进行对照分析，吸收借鉴，取长补短。

2.实地调研。2022年8月，项目组成员到有代表性的南宁交通投资集团有限责任公司（建设）、南宁市政工程集团有限公司（施工）、广西中信恒泰工程顾问有限公司（监理）、南宁市勘测设计院集团有限公司（勘察设计）等单位进行实地调研，实地了解参建各方单位在实施《办法》管理框架下的生产经营情况，全面收集来自于生产一线的第一手信息，客观、全面地了解《办法》的实施情况。

3.问卷调查。在实地调研过程中，通过项目组成员随机发放了四种类型的调查问卷共计85份，收回有效调查问卷85份，有效率为100%。还收集了行政主管部门复函意见8份。项目评估组成员对收集到的上述资料和数据进行了分类整理，统计分析。

4.专家讨论。评估工作小组根据网上征求意见、问卷调查，实地调研所收集梳理出的初步评估意见，通过专家座谈会，较全面地了解了《办法》在南宁市实施的总体情况，也总结和归纳出《办法》在实施过程中面临的普遍性问题并提出意见建议。

二、合法性、合理性、可操作性分析

结合本次立法后评估的目的及《办法》的具体情况，重点从合法性、合理性、可操作性等三个方面进行逐项评估，情况如下：

（一）合法性

1.主体合法。通过对《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）《规章制定程序条例》和《南宁市规章制定办法》等相关法律、法规及规章的梳理和分析，结合《办法》的立法背景与立法进程，可以看出，《办法》的立法主体享有相应的立法权限。

2.程序合法。从整个立法过程来看《办法》的立项、起草、审查、决定、公布、备案，市住建局始终遵照《规章制定程序条例》的要求，严格按照法定程序执行，且在起草《办法》过程中广泛吸纳了相关利益群体以及相关部门和社会各界的意见，并于2016年1月8日经市第十三届人民政府第113次常务会议通过，符合立法程序规定。

3.内容合法。《办法》内容依据《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国建筑法》《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》等法律、法规制定，对于建设工程质量安全责任管理部门职能划分，参建各方的建设工程质量安全责任和义务、行政处罚等方面内容的规定均是依照上位法律、法规作出，立法内容基本符合上位法的规定，不越权、不违法。

（二）合理性

1.满足经济社会发展和人民群众需求。随着我市建设工程行业的高速发展，市场主体的多元化，市场竞争的复杂化，建设工程质量安全监管制度的碎片化等因素，导致建设工程长期存在一些乱象，如一些建设单位擅自压缩工期，一些施工单位违规采购和使用不合格建材，一些工程监理不到位或者不按规范要求进行监理，一些检测机构不按规范开展检测工作，出具虚假检测报告。这些现象与经济社会高质量发展、人民群众的基本需求相背离，而《办法》正是在这样的背景下出台的。在实际执行过程中也确实提高了我市建筑行业质量安全管理水平，在立法需求和实际成效上具有合理性。

2.促进了行业正向发展。《办法》明确了监督部门的职责、措施，明确了参建各方的责任、义务，优化了生产要素的管理，规范了建设工程竣工验收程序，对规范参建各方行为、培育健康建筑业文化、促进建筑业供给侧改革、提高从业人员素质等方面发挥了较好的促进作用。

（三）可操作性

《办法》对于建设工程参建各方主体的权利义务、相关管理部门的职能、法律责任均作了较为详尽的规定，总体而言，《办法》是一部具备可操作性的规章。

1.在相对人义务的配置上具有可操作性。《办法》第十四条明确了“建设工程参建单位及其从业人员应当对建设工程质量和安全生产实行标准化管理，并依法对建设工程的质量和安全生产负责。”同时在第十六条至第二十七条的责任承担上具体化了这一原则，规定了建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位、检测机构存在过错后，所需依法承担的责任。这种义务承担方式的分配，细化了上位法的规定，明确了责任分配，具有较强的可操作性。

2.在监督管理上具有可操作性。《办法》明确了不同职能部门的职责并赋予了相应的管理权限，让具体的监督执法工作有法可依；同时还规定了相关部门违反相关制度时应承担的责任，对督促职能部门认真履职提供了必要的依据。

3.在具体条款执行上具有可操作性。如《办法》第十一条明确了监督机构有权采取的具体监管措施，第十九条明确了设计单位出具的施工图设计文件应当复核的具体规定，第四十三条明确了建设工程竣工验收的程序等等，相关条款都有非常具体的指向性要求，便于相关方执行。

三、实施情况

（一）关于立法目的的实现程度

《办法》立法目的是加强建设工程质量和安全生产管理，规范工程建设行为，保障人民群众生命和财产安全。从调查问卷的结果看，45.12%的受访者认为《办法》的立法目的得以完全实现，余下54.88%的受访者认为基本实现，没有受访者认为没有实现，没有受访者表示不清楚。从专题访谈和实务部门座谈的情况来看，所有调研、访谈到的单位都认为，从总体上讲，《办法》在客观上对本市建设工程质量和安全生产监督管理具有较好的规范作用，基本实现了出台时的立法目的，但同时也存在与新形势、新要求不完全匹配、部分操作层面做法有待加强等不足。

（二）关于对建设工程管理产生的作用

自施行以来，《办法》的相关条款被广泛地运用到建设工程监督管理过程中，对促进我市建设工程高质量发展起到了良好的作用。以2021年为例：2021年全年，南宁市本级建筑工程监督管理部门依据《办法》等规定，共检查在建项目6939个，并根据检查情况下发整改通知书。

1.提升了南宁市建设工程质量和水平。2021年，全市建设工程获得国家和自治区级的质量奖项107个（鲁班奖3个，国家优质工程奖9个，真武阁杯奖95个）。其中，南宁轨道交通3号线1期工程、广西建工大厦1#楼、2#楼工程、广西大学君武文化艺术教育中心等3个项目获得鲁班奖，邕江综合整治和开发利用工程、广西国际壮医医院一期工程等9个工程项目获得国家优质工程奖，南宁市“三街两巷”项目等95个项目获得广西建设工程“真武阁杯”奖（最高质量奖）。另外，南宁轨道交通3号线1期工程荣获2020-2021年度第一批中国建设工程“鲁班奖”，成为全国少数民族自治区首个荣获“鲁班奖”的地铁工程。此外，2021年南宁市共有79个建设工程被评为自治区安全文明标准化工地，其中示范工地7个。

2.行业监管长效管理机制逐渐形成。依照《办法》的有关规定，南宁市住建局在加强建设工程行业监管方面逐步形成了系统的长效机制。在宣传教育上，深入开展建筑工地可视化教育活动，以质量安全标准图集、安全生产和技术交底视频动漫、安全生产知识扑克牌等可视化作品，大力宣贯普及质量安全和文明施工知识，推动施工现场“双预防”和“双保险”机制落地，打造“无陷阱”工地，鼓励企业推广应用新技术、新工艺，淘汰落后工艺和不合格施工队伍，减少危险作业面和减少危险作业面人数，降低事故发生率。在隐患排查治理上，形成了以起重机械、深基坑、高支模、消防安全等危险性较大的分部分项工程及预防高处坠落各项措施落实情况为重点，以“两个一万”、“两个百分之一百”为工作目标，以各类专项治理行动为载体，以日常监督、层级监督检查、委托第三方巡查、交叉检查等为手段的隐患排查治理体系，隐患排查治理能力进一步增强。在严管重罚上，采取停工整改、现场警示、立案调查、信用扣分、通报等“八个规定动作”，质量安全监管力度不断增强。

3.群众满意率逐年提高。根据《自治区住房城乡建设厅关于印发全区住宅工程质量满意度四年提升专项行动方案的通知》（桂建管〔2017〕12号）和《国务院办公厅转发住房城乡建设部关于完善质量保障体系提升建筑工程品质指导意见的通知》（国办函〔2019〕92号）的要求，从2018年开始，市住建局住宅工程质量满意度逐年递增。

（三）关于社会认可度

从调研情况来看，本次社会调查统计结果显示，作为专业性较强的政府规章，普通民众对《办法》的知晓度总体上偏低，但同时，调查结果也显示《办法》的总体社会认可度比较高。受访者和参加座谈的部门、单位代表普遍认为，《办法》的立法目的基本实现；相关行政主管部门认真履行了《办法》所赋予的各项职责。大部分被调查者认为，从合理性和实效性看，《办法》设置的条款都符合南宁市工程管理实际，基本达到了《办法》制定的初衷，相关的行政执法工作也基本得到了受访者的普遍认可。

四、存在的问题和意见建议

本次立法后评估的重点在于对《办法》核心内容的实施情况进行调查分析，对关键条款的可执行性、重要规定的实施效果进行评估，查找《办法》核心条款在实施过程中存在的主要问题。通过实地走访调研、召开专题座谈会、问卷调查和研究分析等形式，整理出如下问题并提出相应意见建议。

（一）在开展《办法》立法后评估工作调研过程中发现，部分建筑业企业、房屋市政工程项目对《办法》的理解不够深入，对个别条款的执行存在误解。例如：《办法》第十三条“建设工程施工现场应当在主体结构验收和竣工验收前向公众各开放一次，公众可以进入施工现场对建设工程质量和安全生产情况进行监督评议。施工单位应当为进入施工现场的公众提供安全保障和进行监督评议的便利条件。”有企业反馈工程项目质量安全监督具有专业性强的特点，让公众进入施工现场对加强监督作用较小且容易带来安全风险。

意见建议：对建设工程质量和安全生产情况进行监督是公众的权利，也是对政府监督的一个补充，建议继续加以推广执行。但在执行过程中，建议建设行政主管部门进一步加强对《办法》的宣传，让建筑业企业、项目深刻领会相关规定的意义；同时，督促指导企业采取有效措施，在保障相关人员安全的基础上严格执行《办法》。对此类问题，建议待确需对《办法》进行修订时，再结合实际执行情况进一步完善操作层面的具体举措。

（二）《办法》在立法技术性方面存在一些瑕疵。例如根据全国人大法工委发布的《立法技术规范（试行）（一）》，以法律法规作为依据的，一般用“依照”，而《办法》第二十八条“按照法律、法规规定”和第六十六条“按照《中华人民共和国安全生产法》、《建设工程安全生产管理条例》”中采用的是“按照”的表述。

意见建议：鉴于相关表述并不影响《规定》的实际执行，建议待确需对《规定》进行修订时再修改完善。

五、立法后评估结论

在专题调研、问卷调查、专家座谈和深入分析的基础上，市住建局认为，《办法》的立法理念符合立法当时的需要，并具有一定的前瞻性，实施六年多以来，基本实现了《办法》加强建设工程质量和安全生产管理，规范工程建设行为，保障人民群众生命和财产安全的立法目的。总的来看，《办法》与上位法以及当前经济社会发展的大方向要求匹配度较高，不存在根本性、原则性的冲突，虽然在操作性和规范性方面存在个别问题，但对于其施行并不会产生重大影响。因此，综合考量《办法》的立法质量和未来的立法成本、实施成本，建议继续施行《办法》，待各项管理体制机制调整到位后，再适时对《办法》进行修订。

南宁市住房和城乡建设局   

2022年9月29日